证券时报两会报道组
为应对新冠肺炎疫情影响，今年的政府工作报告中，宏观政策调控力度加大。根据报告，2020年赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债，拟安排地方政府专项债券3.75万亿元。如何理解财政安排背后的深意？证券时报记者专访了全国政协委员、中国社科院副院长、学部委员高培勇。
财政扩张要区分抗疫和发展
证券时报记者：赤字、特别国债和地方政府专项债——这财政“三支箭”的安排存在与市场的预期差，为什么会存在这样的预期差？
高培勇：现在讨论经济形势，必须看到周期性波动、结构性调整，以及疫情冲击三者的叠加。明确了当前经济领域面临的困难和挑战来自于三个方面而非一个方面，今年的宏观经济政策安排就看得比较清晰了。面对疫情冲击，2020年政府工作报告实际上是对于去年年末中央经济工作会议所确定的宏观政策的修正，是在疫情前宏观政策部署的基础上追加了抗疫安排。为什么要提高赤字率？为什么要发行特别国债？都是为了应对新冠肺炎疫情冲击。
看待当前宏观经济需要把问题和矛盾分类，对症下药。在政府债务规模安排方面，有市场观点会认为扩张力度“不解渴”，这是因为没有把对冲疫情影响和逆周期调节、结构调整的操作区分开来。
发行特别国债要划出底线 不留或少留“后遗症”
证券时报记者：市场比较关心，钱怎么用？
高培勇：政府工作报告中提出，今年的赤字率增加0.8个百分点以上、1万亿元的规模。需要注意的是，政府工作报告中专门提出，财政赤字提升的规模要和抗疫相关。加上1万亿元的特别国债，总共2万亿元的政府债券和抗疫捆绑，不得把这笔钱用到其他方面。因为这是特殊时期的特殊举措。
需要明确的是，这笔钱应对疫情冲击，主要解决“六保”问题，特别是其中的保居民就业、保基本民生、保市场主体。在很大程度上，也可说与应对周期性波动和调整经济结构关联不大。
我今年的提案与抗疫特别国债有关。相关建议简单概括起来有几点：一是要划出操作底线，目的是不留或少留“后遗症”。比如，不能因为特别国债的发行，而垫高未来财政支出基数；不能因为特别国债的发行，而冲淡供给侧结构性改革主线；不能因为特别国债的发行，而颠覆来之不易的减税降费成果；不能因为特别国债的发行，而放松对财政金融风险的防范。需要把可能面临的副作用说清楚。
二是在划清底线的基础上，提出抗疫特别国债要抓住“特别”二字做足文章，对应“抗疫”。特别国债的钱不能用于其他方面，只能用于抗疫，抗疫最主要是“六保”，要和“六保”直接挂钩。如前所说，这一条目前在政府工作报告和预算报告当中已经体现了。
三是要编制特别预算，不要和其他的预算相混淆。或者，在现有预算体系中设置一个特别项目，目的就是把它和其他方面支出项目区别开来，专款专用于抗疫支出。
2.5万亿减税降费能够实现
证券时报记者：减税降费主要是惠企惠民。在疫情背景下，也与保市场主体和保基本民生密切相关。市场关注减税降费的力度能否保持？
高培勇：从预算报告来看，财政收入是负增长，财政支出增速相对而言是适当的。这表明了财政收支的压力很大。
政府工作报告中提出，预计全年为企业新增减负超过2.5万亿元，2020年减税降费的力度不会减。换句话说，2020年减税降费能够实现2.5万亿元规模。
财政政策仍有空间
证券时报记者：在支持经济发展方面，宏观政策安排如何体现应对疫情的影响呢？
高培勇：在逆周期调节和结构性调整方面，实际上去年底召开的中央经济工作会议已经确定了基本盘，现在只是在原有基础上“追加”安排，主要集中体现在地方政府专项债方面。
政府工作报告明确，今年地方政府专项债规模为3.75万亿元，增加了1.6万亿元。参照去年底的安排，这部分增量里面有追加考虑疫情冲击影响发展的安排。
需要再次强调的是，发展的问题和生存的问题不是一回事。一定要把矛盾分类、压力分解。
证券时报记者：不少观点认为，目前的宏观政策安排仍留有较大空间。比如说对于赤字率的表述是拟按3.6%以上安排。
高培勇：的确，宏观经济政策仍留有空间。3.6%以上的赤字率安排具有弹性，是否会往上突破，主要看形势变化。只有在迫不得已的情况下，赤字率才会再往上走。
大家比较关注今年没有提出全年的GDP增速目标，是因为全球疫情和经贸形势不确定性很大，我国经济发展面临一些难以预料的影响因素。但这样的安排同样也是为了留出更多的政策空间。
政府工作报告中提出了必须保证的目标。这些目标是我们最在意、最看重、作为底线加以追求的目标。比如：“保居民就业”提出城镇新增就业900万人以上，城镇调查失业率6%左右，城镇登记失业率5.5%左右；“保基本民生”提出，居民消费价格涨幅3.5%左右，居民收入增长与经济增长基本同步，现行标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽；保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转的内容都在报告里有体现。甚至特别还强调重大金融风险有效防控。在不确定性当中有确定性，并且这体现了宏观经济政策取向。