政府债券是地方政府重要举债方式，为地方政府起到了稳投资、扩内需、补短板的重要作用，在经过2020年地方债的“提速增量”后，2021年新增地方债限额的下达，成为当下一大焦点。
不同于2019年国务院早在11月底就提前下达部分限额，时至2020年底，多地区都已积极开展对明年地方政府债券（下称地方债）的发行准备工作，但新增地方债限额却仍未下达。
多位专家对券商中国记者表示，疫情冲击对财政资金安排的挑战以及债券市场发生的震荡使得财政部门需要更多时间研判，而经济内生增长动能的恢复和专项债资金闲置也让新增地方债限额的下达不再紧迫。总体来看，2021年新增地方债限额或小幅下降。预计明年或将出现新增一般债限额上升、新增专项债限额下降的格局，今年放量发行的专项债或降至3万亿。
新增地方债限额仍未下达
此前，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议决定，授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额（包括一般债务限额和专项债务限额）。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。
自2018年以来，国务院已经连续两年提前下达了下一年的地方债限额。尤其是去年，为支持地方债“早发快用”，国务院早在2019年11月27日就提前下达了今年部分新增专项债务限额1万亿元。截至12月30日晚，财政部暂未发布公告，较去年延后已成事实，或出现今年未提前下达地方债限额的情况。
财政部专家库专家、360政企安全集团投资总监唐川对券商中国记者表示，今年整体的研究工作要远大于往年，这是新增地方债限额下达相较去年延后的重要原因。今年的环境不同于往年的“平稳发展”态势。首先，今年受疫情影响，许多地区经济发展放缓，辖区内企业收入下降，整体财政收入出现了下滑，这就给地方体系内外的财政资金安排工作带来了挑战；其次，今年债券市场发生震荡，也揭示了金融市场系统性风险的存在，怎样保证地方融资工作能够顺利进行且不会为地方财政带来进一步的压力与负面效应，也是需要客观调研和全面研究的。
唐川认为，从我国地方融资工作安排的常规模式来看，明年新增地方债限额下达的时间不会太晚，如果今年末不下达，预计最晚也会在明年一季度结束前全面下达。
“我的判断是今年可能不会提前下达了，可能会待到3月份全国人大的召开再下达，恢复正常的发行进度。”南开大学经济学院财政学系教授郭玉清告诉记者，去年为尽快发挥债券作用，尽早形成实物工作量，地方债发行本着“早发行、早使用”的原则加快了债券发行进度。而今年年底的情况已经和去年有所不同，首先是目前的经济内生增长动能在逐渐恢复，不再急切需要尽快发挥债券作用。其次，今年在专项债的发行使用过程中出现了资金闲置现象，地方政府在获得额度后并未能较快匹配到低风险高收益的项目。
多地积极部署地方债申报发行工作
尽管新增地方债限额还未下达，为争取新增地方政府债券限额拉动经济增长，全国多地财政部门在近期积极开展了2021年地方债储备项目申报工作，梳理筛选符合债券资金投向和使用要求的项目，做好明年新增地方债项目入库工作。
据记者初步统计，目前已有四川、陕西、河南、山西、山东、广东、浙江、内蒙古自治区等多个市、县部署了2021年地方债申报、发行工作。
其中，宁波市财政局已经在12月24日公布了《2021年1月宁波市政府债券发行安排表》，计划于1月下旬发行112亿元再融资债券。记者注意到，该发行计划是中国债券信息网所公布的第一份针对明年的地方债发行计划，比2019年最早发布的湖南省地方债发行计划稍晚5天。
从多地财政局的拟申报新增政府专项债券来看，各地拟申报的新增专项债项目依然遵循国务院2020年确定的政策导向，继续重点围绕交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施这七大领域,以及国家重大战略项目、城镇老旧小区改造项目等。
对比往年的提前准备工作，今年地方财政部门加大了信息披露力度。如呼伦贝尔市财政局就在官网披露，全市2021年新增地方政府债券资金需求为179.76亿元，共440个项目，现已全部纳入内蒙古自治区财政厅项目库。同时，针对有需求的项目超前启动项目前期工作，为12月份自治区预下达的第一批2021年新增债券限额申报工作做好充足准备。
郭玉清对记者表示，地方政府进一步加大信息披露是与财政部今年以来多次发文提出加大地方债发行信披力度紧密相关的。加大信披力度是防范地方债特别是专项债债务风险的重要举措，一方面提高了项目信息透明度，另一方面能控制债务融资的风险。
他也指出，目前地方债信息披露的程度还有待提高。对于地方债项目比较完整的信息披露应该是全面详细地公开投资项目信息，包括项目收益与融资的平衡方案，包括债券对应的政府性基金或专项收入的情况，以及第三方专业机构出具的评估意见等。
明年发行规模或小幅下降，债务结构将转变
今年经全国人大批准，财政部下达的2020年新增地方债限额为4.73万亿元。其中，一般债务限额9800亿元，专项债务限额3.75万亿元。对此，多位专家表示明年新增地方债发行难以达到今年的规模，或小幅下降，且债务结构将有所转变。
对于债务结构的转变，全国政协常委、外事委员会主任，财政部原部长楼继伟在今年政府债研讨会上指出，未来要优化债务结构，提高一般债占比，降低专项债占比。“十四五”规划建议中提到的诸多领域短板大部分与公益投资相关，大多不属于专项债项目，部分投资可考虑通过一般债来满足。
在唐川看来，财政部已通过各渠道表示专项债规模需要压缩，以防控系统性风险，预计明年地方债的发行规模将会与今年持平或有小幅度的下降，且或将出现一般债新增限额上升、专项债新增限额下降的格局。
财信证券首席经济学家伍超明告诉记者，随着经济内生动能的逐步恢复，2021年新增地方债限额大概率有所下降，在结构上新增一般债限额将提高，新增专项债限额将下降。一方面是明年地方财政保民生、保就业的压力依然较大，预计一般债券的规模至少与今年持平。另一方面，鉴于今年优质项目不足导致大量债券资金闲置，加上基建稳增长必要性降低，2021年新增专项债限额大概率收缩至疫情前水平，即从2020的3.75万亿调降至3.5万亿左右。
郭玉清也对于调整债务结构表示赞同。他对记者说，明年缓解政府收支的压力在加大，而拉动经济增长的压力在下降，这将反映在债务结构的改变。由于一般债计入公共财政预算，专项债计入政府性基金预算，把新增一般债额度提高，有助于缓解地方政府目前遇到的财政收支困境。预计明年新增专项债规模在3万亿左右，新增一般债规模会提升至1.5万亿。