去年，我国经济遭遇了新冠肺炎疫情、世界经济衰退等多重严重冲击。但随着去年二季度起经济触底回升并逐季加速，市场普遍预期疫情应对的支持性宏观政策将要退出。在此背景下，去年7月底，中央政治局会议首次提出完善宏观调控跨周期设计和调节，实现稳增长和防风险长期均衡。年底，中央经济工作会议明确要保持宏观政策的连续性、稳定性、可持续性，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，保持对经济恢复的必要支持力度，不急转弯。“三性”原则界定了跨周期调节的基本政策框架。然而，不急转弯还是要转弯的，只是相关政策退到什么程度直到今年初全国“两会”才正式揭晓。以下，本文重点谈谈下阶段积极的财政政策。
财政政策更好诠释了何为“不急转弯”
跨周期调节不是对传统逆周期调节的简单替代，而是不同经济周期下不同的宏观调控策略。面对疫后经济的快速修复，沿用逆周期调节有可能扼杀经济复苏，但宽松过度又可能加剧刺激后遗症。所以，中央经济工作会议提出要拿捏好政策的时度效。实践中，跨周期调节的挑战不仅在于政策实施，还在于预期引导。最近，尽管美联储和美国财政部一再淡化通胀隐忧，10年期美债收益率却一路飙升就非常典型。我国也面临类似的难题。
财政政策和货币政策是宏观调控的两大重要工具。去年底中央经济工作会议就确立了积极的财政政策要提质增效、更可持续，稳健的货币政策要灵活精准、合理适度的相关提法。由于货币政策没有任何量化指标，故“两会”《政府工作报告》（以下简称《报告》）中的相关提法与中央经济工作会议基本一致，重申了货币供应量和社会融资规模增速与名义经济增速基本匹配，保持流动性合理充裕。然而，何为“基本匹配”？何为“合理充裕”？“不左不右”与“不松不紧”有何差别？这里面有太多的可意会不可言传。各种解读和猜测满天飞。相对而言，人大审议通过的政府预算都是具体数字指标，财政政策显得更直观并且可核验。《关于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的报告》（以下简称《预算报告》）进一步给出了更加细化的2021年政府预算安排。
《报告》提出，考虑到疫情得到有效控制和经济逐步恢复，今年赤字率拟按3.2%左右安排。这虽略低于去年不低于3.6%的预期目标（实际执行结果为3.7%）,但高于往年通常不超过3%的水平（2009年的预算赤字率为3%以内，3%也是国际警戒线）。赤字预算规模为3.57万亿，较去年少1900亿，却比2019年多8100亿元（见图1）。这既体现了总体偏积极的财政政策取向，又释放了避免“大水漫灌”的信号，为今后应付新的风险挑战预留了政策空间。
政府债券发行减少利好债券市场
《报告》提出，今年不再发行抗疫特别国债并减少地方政府专项债发行。《预算报告》解释，去年发行抗疫特别国债是特殊时期的特殊举措，目前抗疫等一次性支出大幅减少，地方公共卫生等基础设施建设、保基本民生等支出可以通过正常渠道给予保障。今年拟安排地方政府专项债券3.65万亿元，较上年减少1000亿元，但高于2019年的2.15万亿元，依然反映了积极的财政政策不急转弯。《预算报告》解释，去年已发行的专项债规模较大，政策效应在今年仍会持续释放，适当减少新增专项债券规模也有利于防范地方政府法定债务风险。毕竟，一些地方财政收支矛盾突出，部分市县财政收支运行紧张，有的地方政府债务负担较重的财政风险仍不可小觑。
地方政府专项债少发、特别抗疫国债不再发，二者合计相当于去年社融存量的0.4%，这将减轻政府债券发行对境内债券市场的挤出效应。加上今年“两会”如期召开，避免了财政货币政策的严重错位（去年货币政策宽松主要在4月份以前，财政政策发力主要在5月底预算批准之后），将有助于缓解债券市场供需失衡。
新年伊始，受通胀预期影响10年期美债收益率飙升，而10年期中债收益率保持基本稳定。个中原因，除了去年中债收益率已随经济复苏先行调整到位外，也与当前债券市场供求关系改善有关。今年初至3月8日，10年期中债收益率上升10个基点，10年期美债收益率上升66个基点，中美国债收益率差收敛了56个基点（见图2）；1-2月份，我国债券发行同比增长7.1%，其中政府债券发行减少14.0%，非政府债券发行增长25.4%（见图3）。
财政支出的重点仍是保就业保民生保市场主体
去年5月底的两会记者招待会上，李克强总理在回答关于政府经济救助政策是否充分的提问时表示，这些政策是用于纾困和激发市场活力，而不是靠上基建项目，这次资金70%左右比较直接地去支撑居民收入，以促进消费、带动市场。
去年，全国公共财政支出中，教育、社会保障和就业、卫生健康三项社会性公共服务支出合计占到35.9%，占比较2009年高出6.5个百分点（见图4）。同期，全国居民人均可支配收入增长4.7%，其中：上调养老金、退休金标准，加大社会救济、临时救助，人均转移净收入增长8.7%；强化稳岗就业、鼓励农村劳动力外出就业，人均工资性收入增长4.3%；税费减免和金融支持政策，人均经营净收入增长1.1%。
注：2018年（含）之前“卫生健康支出”为“医疗卫生与计划生育支出”。
《报告》提出，今年坚持政府过紧日子，财政支出总规模比去年增加，其中，中央本级支出继续安排负增长，对地方一般性转移支付增长7.8%，增幅明显高于去年。同时，建立常态化财政资金直达机制并扩大范围，将2.8万亿元中央财政资金纳入直达机制，规模明显大于去年的2万亿元，为市县基层惠企利民提供更加及时有力的财力支持。《报告》再次强调，各级政府都要节用为民，确保基本民生支出只增不减，助力市场主体青山常在、生机盎然。
《报告》和《预算报告》就加强基本民生保障支出做出了如下安排：对不裁员少裁员的企业继续给予必要的财税、金融等政策支持；继续降低失业和工伤保险费率，扩大失业保险返还等阶段性稳岗政策惠及范围；加快推进职业伤害保障试点，继续对灵活就业人员给予社保补贴；完善残疾人、零就业家庭成员等困难人员就业帮扶政策；拓宽职业技能培训资金使用范围，运用就业专项补助等资金支持各类劳动力市场、人才市场、零工市场建设；增加居民医保和基本公共卫生服务经费人均财政补助标准；提高退休人员基本养老金、优抚对象抚恤和生活补助标准；增加城乡义务教育补助经费；提高文化惠民工程的覆盖面和实效性；加强自然灾害防治和救助，等等。
增强国家重大战略任务财力保障，把宝贵的财政资金用在刀刃上也是财政支出结构优化的重要方向，如：加大中央本级基础研究支出，重点用于国家自然科学基金，以及支持基础研究领域科研院所、科技创新基地、科研人才等；延续执行企业研发费用加计扣除75%的政策，将制造业企业加计扣除比例提高到100%；统筹相关资金支持制造业高质量发展，深入实施产业基础再造工程，加快构建自主可控、安全稳定的产业链供应链；对先进制造业企业按月全额退还增值税增量留抵税额；加大税收、社保、转移支付等调节力度，着力优化收入分配结构；安排地方政府专项债券优先支持在建工程，合理扩大使用范围，增加中央预算内投资安排支持“两新一重”建设；运用外经贸发展资金促进贸易创新发展；继续增加中央对地方一般性转移支付规模，重点加大对欠发达地区的支持力度；安排中央财政农业转移人口市民化奖励资金，保障农业转移人口基本公共服务需求；支持保障国家粮食安全，加大先进、高端、智能化农机购置补贴力度，安排中央财政衔接推进乡村振兴补助资金；支持加强污染防治和生态建设，等等。
今年将继续优化和落实减税政策
减税降负是去年我国财政政策更加积极有为的重要内容。这有别于西方国家直接给家庭发钱，体现了我国财政政策放水养鱼，帮助市场主体恢复元气、增强活力的政策思路。
去年，提出给企业新增减税降负2.5万亿，实际为市场主体减负超过2.6万亿元。全年，包括税收收入和非税收入在内的一般公共财政预算收入较上年减少3.9%，是过去20多年来首次负增长；财政预算收入与GDP之比为18.0%，较上年回落1.3个百分点。其中，税收收入下降2.3%，与GDP之比为15.2%，回落0.8个百分点（见图5）。
今年《报告》虽没提及减税降负的具体数量目标，但综合考虑财政承受能力和实施助企纾困政策需要，仍强调继续执行制度性减税政策，延长小规模纳税人增值税优惠等部分阶段性政策执行期限，实施新的结构性减税降负举措，如：将小规模纳税人增值税起征点从月销售额10万元提高到15万元；对小微企业和个体工商户年应纳税所得额不到100万元的部分，在现行优惠政策基础上，再减半征收；取消港口建设费，将民航发展基金航空公司征收标准再降低20%，等等。
此外，《报告》还提出要继续深化财税体制改革，今年的重头戏是要强化预算约束和绩效管理，加大预算公开力度，精简享受税费优惠政策的办理流程和手续；落实中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案。这是落实十八届三中全会以来中央对建设现代财税体制的一系列战略部署，将用改革的办法为积极的财政政策提质增效、更可持续提供体制机制保障。（作者系中银证券全球首席经济学家管涛）
