近期，美国总统拜登发布《关于确保未来由美国工人在美国制造》的行政令，以促进美国产品销售、就业和投资。
纵观该行政令内容，主要包括几点：最大化联邦采购中的美国元素；设立美国制造办公室执行监督；利用制造技术推广伙伴关系（MEP）与国内供应商建立联系；修改《联邦采购条例》（FAR），将其中用于识别国内最终产品和建筑材料的“成分测试”（component test）替换为以产品附加值来衡量，而产品须通过美国生产或支持美国就业的经济活动产生。此外，提高终端产品和建筑材料国内含量要求的数字门槛，并加大对国内终端产品和国内建材的价格优惠。
“购买美国货”并非创举
其实稍作了解就可知道，拜登政府发布的行政令并非创举，“购买美国货”的概念很早就有。早在1933年，美国就颁布了《购买美国产品法案》。当时正处于“大萧条”时期，美国试图通过扩大政府公共支出、大力增加公共工程的采购来扩大就业，以促进国内经济的复苏，这项法案经过多次修正至今有效。
为应对金融危机，奥巴马政府于2009年2月发布的经济刺激计划中包括了“购买美国货”条款；特朗普政府也于2017年4月发布“购买美国货，雇佣美国人”行政令。总体上，这些法案和行政令具有很强的贸易保护主义色彩，在实际执行中不仅受到其他国家的反制，也受到本国经销商的反对。并且其为美国创造的就业岗位有限，只是从部分行业转移到政府扶持的行业，很可能导致潜在就业岗位损失。
而且拜登这项行政令仅涉及美国联邦政府层面的采购，无法约束地方政府采购。
根据美国政府问责办公室（GAO）统计，2019财年联邦机构的商品和服务合同约占政府可自由支配开支的40%，总共花费了5860亿美元，外国产品占联邦直接采购的比例不到5%。而根据授予管理系统（SAM）的数据，2019财年联邦政府根据1933年《购买美国产品法案》的现行采购条例购买了约2217亿美元的货物，其中只有3.5%或78亿美元是外国制造的产品。所以，拜登的“买美国货”行政令基本不会对美国制造业产生影响。
此外，政府采购协议（GPA）成员方也不受拜登发布的行政令的影响。所谓GPA，是WTO成员自愿签署的互助性多边协议，旨在通过消除针对外国货物、服务和供应商的歧视，增加透明度，把国际竞争引入传统上属于国内公共财政管理的政府采购领域，实现国际贸易更大程度的自由化和世界贸易的扩大。目前GPA有包括美国在内的48个成员方，中国尚没有加入。为了解决加入GPA和其他自由贸易协定与《购买美国产品法案》的冲突，美国国会于1979年通过了《贸易协定法》，对来自GPA成员方和与美国签署其他政府采购条约的当事方给予豁免。
事实上，拜登此举旨在重振美国的汽车制造业。为了兑现“买美国货”，拜登将动用联邦政府的所有杠杆，使美国成为电动汽车及其原材料和零部件制造业的全球领导者。在国内，他将推动工厂扩建和现有制造能力的再利用，并在汽车制造业、汽车供应链和汽车基础设施领域创造100万个新工作岗位。他将确保这些工人有高薪的工作，并有选择加入工会。同时，拜登将利用联邦采购的力量增加对美国制造、美国采购的清洁汽车的需求。这一采购承诺将有助于大幅加快美国生产清洁汽车和零部件的能力，同时加快这些车队中300万辆汽车的升级换代。拜登将通过美国清洁汽车提案向消费者提供回扣，让他们将旧的、效率较低的汽车换成从美国采购的原材料和零部件制造的新型美国汽车。
有针对性地做好研究
针对上述行政令，中国制造商可以有针对性地做好研究。根据“买美国货”行政令，《联邦采购条例》（FAR）中的“成分测试”将被替换为以产品附加值来衡量。以往的“成分测试”是从成本角度考虑，最终产品必须在美国制造，并且所有零部件成本的50%以上也必须在美国制造。而产品附加值是从价值增值角度考虑，能更准确衡量美国制造含量。修正案出台前，建议中国制造商可以从查看产品供应链开始，评估是否有任何终端产品“接近”新的阈值，并作出相应调整，以确保合规性。也可考虑是否对产品制造工艺进行改进，以便更多引入美国制造元素，从而满足各种法律要求。转销商可以从审查供应商和产品清单开始，找出可能存在问题的产品。
此外，中国应加快GPA谈判进程。一个国家或地区的政府采购市场规模巨大，一般占GDP的15%-20%。当前GPA参加方出价涵盖的市场规模高达1.7万亿美元。以GPA成员方美国为例，其2015年授予外国企业的政府采购合同金额达120亿美元。GPA对于提升我国对外开放层次具有重要意义。我国于2007年启动加入GPA谈判，当前正处于出价谈判和法律调整谈判同步推进的局面。从前者看，我国已于2019年10月提交了第七份出价，未来可考虑将一些从事基础设施建设的大型国有企业列入出价清单以及增加更多服务贸易出价。从后者来看，应推动国内政府采购法律同GPA规则的对接，完善《政府采购法》修订，协调《政府采购法》同《招标投标法》的关系，设立独立机构专门处理政府采购过程中出现的各种纠纷。
与此同时，中国新能源汽车产业应提高竞争力。拜登认为，特朗普时期失败的贸易政策让中国在未来汽车业的竞争中领先。与美国相比，中国在电动汽车生产方面的全球市场份额有望达到美国的四倍以上。从拜登发布的“买美国货”行政令到短期计划“制定更加严格的燃油排放新标准，确保100%新销售的轻型/中型车辆实现电动化”，再到中长期计划“在2030年底之前部署超过50万个新公共充电网点，同时恢复全额电动汽车税收抵免”，可以预见，中美在新能源汽车领域将展开激烈竞争。
中国已承诺到2022年放开汽车领域的一切外资限制，届时美方将更容易在中国成立独资新能源车企。这也倒逼国内新能源汽车企业一方面做好内功，加强技术研发，提升品牌形象；另一方面通过开展兼并重组、战略合作，改善和优化企业机制和治理结构。
（作者系赛迪智库研究员）
