12月8日，在中国国债协会主办的“锚定高质量 服务双循环—新格局下政府债可持续发展研讨”政府债研讨会上，全国政协常委、外事委员会主任楼继伟,全国政协经济委员会副主任冯健身，财政部原部长刘仲藜、原副部长张弘力出席并就政府债券发展建言献策。
楼继伟：要优化债务结构，提高地方一般债占比
楼继伟认为，未来一段时间内，财政收支缺口可能会继续扩大，以帮助这些经济社会目标逐步达成。但是从长期看，财政赤字不可能无限扩大，最终一定还是要收敛。
在他看来，未来政府债还是要在结构上下功夫，关键着力点是在支出结构、债务结构、转移支付结构等方面做文章。一方面要调整支出结构，增加经常性支出结构占比。加大对消费的促进和刺激作用，扩大对医疗、教育、养老、托幼等民生保障设施的投入，提升基本公共服务均等化水平，积极应对老龄少子化，这些主要靠增加经常性支出占比。
另一方面要优化债务结构，提高地方一般债占比，降低地方专项债占比。顺应促进消费、投资结构调增和群众美好生活的趋势。十四五规划建议中提到，要合理调整投资结构，加快补齐基础设施、市政工程、农业农村、公共安全、生态环保、公共卫生、物资储备、防灾减灾、民生保障等领域短板。这些领域大部分与公益投资相关，大多不属于专项债项目，部分投资可考虑通过地方政府一般债来满足。此外，还要加大转移支付力度，缩小收入和公共服务差距，不断提升质量和效益。
楼继伟：可通过特别国债购买外汇储备
对于国债的发展，楼继伟表示，当前国债市场规模太小、流动性不足，国债收益率曲线断续，是重要短板。在“双循环”格局下，金融市场会加大对外开放，更需要高流动性的国债市场对冲其他市场波动风险。
“目前较为可行、且相对容易操作的方案，是中央财政发行特别国债，将一部分央行持有的外汇储备购买过来，来解决国债规模、期限和流动性的问题。”楼继伟表示，特别国债购买的外汇储备资产，可继续委托央行管理。同时，央行可考虑主要依托交易国债来调节基础货币投放，减少外汇储备的变化对货币政策自主性的冲击，并继续持有一部分外汇储备，用于汇率管理。
楼继伟相信，通过特别国债购买外汇，在现实上是具有操作空间。国债规模打开，能够迅速匹配到对应的期限缺口，交易活跃度和流动性等问题也就大大缓解。特别国债的投资收益应覆盖其利息成本，这就有必要对外披露收益和投向情况。因此，参考各国对外汇储备管理信息披露管理的实践经验和做法，建立向社会公开外汇储备管理情况的披露机制。这对于财政政策，对于货币政策、外汇政策都将提供现代化、科学化的调控支撑，有效缓解货币投放、对外投资、汇率波动的现实压力，有利于真正建立现代化的财政金融体系，有利于提升宏观治理水平，有利于推进治理现代化目标的实现。
刘仲藜：要进一步研究加强政府债券的立法工作
刘仲藜表示，现在政府债券的功能日益丰富，国债和地方债现在已经演进为重要的财政政策工具，在加强宏观调控，确保经济稳定高质量发展，维护国家和社会稳定以及促进金融发展各方面都起了重要的作用。
对于新格局下的国债发展，刘仲藜表示，要思考如何提高国债宏观调控的能力，新格局下如何正确看待财政赤字，怎么加强政府债券的立法工作这三个问题。
在加强政府债券的立法工作上，刘仲藜指出，当前我国仍然以1992年制定颁布的《国库券条例》为国债的最高层的法律文件，全条例一共14条。受客观环境的限制，里面有一些规定已经不适合当前的情况，容易出现监管重复、监管空白、监管套利等等问题。另一方面也不利用政府债券、金融功能、宏观调控等功能的发挥。我们需要进一步研究政府债券的立法工作，全面构建法治化保障。
对于新格局下的地方债发展，刘仲藜认为，要把握三个原则：第一，勿忘负债本质，讲效益。第二，做好全流程监控，防风险。“借、用、管、还”这几个环节都要高质量。第三，要保持长远眼光，保证债务可持续发展。
张弘力：地方债“借新还旧”依赖性大，存在潜在偿债风险
对于当前我国的政府债务风险，张弘力认为，虽然我国政府显性债务风险低于国际通行的警戒线标准，但一些地方政府债务规模过大，财政偿还能力明显不足，存在偿债风险。地方隐性债务规模较大，缺乏透明度，防范化解的难度和成本较大。另外，地方政府债券“借新还旧”依赖性很大，存在潜在偿债风险。
张弘力表示，从短期来看要控制和减少存量债务规模，调整优化债务结构，集中力量化解存量集中到期的风险，保持债务规模合理可控。可以考虑中央适度增发国债，通过中央加杠杆来缓解地方杠杆过高的困境。通过从中长期来看要进一步深化体制改革，从体制机制上建立起防范化解债务风险的长效机制。
张弘力建议，一是推动经济社会高质高效发展，是化解债务风险的根本之策。二是加强财政体制改革，理顺各级政府间财政关系，细化地方政府事权，明晰政府事权界限，是解决地方政府债务压力的长效机制。三是完善政府债管理约束机制，加大社会监督和问责机制，是规范地方政府债务活动的法制基石。四是编制地方资产负债表，提高地方债务信息透明度，是稳妥化解隐形债务风险的重要前提。
冯健身：拓展国债资金筹资的海外来源
冯健身表示，我国政府投资的资金来源除了中央预算内安排的投资之外，还有很大一部分是中央政府发行的国债和地方政府的专供债券。在政府债的可持续发展上，一是要拓展国债资金筹资的海外来源，二是要优化国债的品种结构。
冯健身认为，抓住当前国际市场负利率和低利率环境的有利时机，在合理控制海外主权债券规模、规避汇率风险和有效使用好海外主权债券资金的前提下，拓展国债筹资的海外来源，加大海外主权债券发行规模，降低国债融资成本，促进人民币国际化。
另一方面，参考国际经验，结合我国经济发展对债券的实际需求，不断尝试探索创新，丰富债券品种结构，优化债券期限结构，并提前完善立法进行规范保障，更好服务于新发展格局。
